02. Oktober 2002

Der BGW zur Neustrukturierung der Wasserwirtschaft

BGW-Stellungnahme zum Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz am 2./3. Mai 2002 in Hamburg, Punkt 7 der Tagesordnung: Neustrukturierung der Wasserwirtschaft



Die Wirtschaftsministerkonferenz (WiMiKo) hat am 2. und 3. Mai 2002 einen Be­schluss zur Neustrukturierung der Wasserwirtschaft verabschiedet. Nach Auffas­sung der Wirtschaftsministerkonferenz sollten folgende Maßnahmen prioritär bei der Verfolgung einer Modernisierungsstrategie eingeleitet werden:
  • Modernisierung der kleinteiligen Struktur in Deutschland,
  • Prüfauftrag zur Einführung einer Ausschreibungspflicht bei der Aufgabenüber­tragung an Dritte (Gebietskonzessionen, Anteilsveräußerungen) ,
  • Überprüfung des Örtlichkeitsprinzips in den Gemeindeordnungen mit Prüfung der Streichung des § 103 GWB a.F.,
  • Einführung zusätzlicher Vorschriften für die Vertragsgestaltung zwischen Kommunen und Unternehmen (Angebotsgesetzgebung),
  • Einführung eines möglichst flächendeckenden und transparenten Benchmar­kings in der Wasserwirtschaft.

Gleichzeitig unterstützt die WiMiKo die steuerliche Gleichbehandlung von Ver- und Entsorgung. Sie fordert die Bundesländer auf, die Möglichkeit der Übertragung der Pflicht der Abwasserentsorgung verstärkt in die Landesgesetze umzusetzen.

Obwohl die WiMiKo für den Wasserbereich eine Marktöffnung wie im Telekommuni­kations- und Energiebereich für problematisch hält, fällt bei der generellen Bewer­tung auf, dass sie im Gegensatz zur Entschließung des Deutschen Bundestags vom 21. März 2002 „Nachhaltige deutsche Wasserwirtschaft“, „alte“ Forderungen der Liberalisierungsdebatte wieder aufgreift. Solch „alte“ Forderungen sind die Forde­rung nach Ausschreibungspflicht von Versorgungs- oder Gebietskonzessionen und die Streichung des § 103 a.F. für den Bereich der Wasserversorgung. Das Europa­parlament befürwortet in seiner Entschließung vom 13. November 2001 zur Mitteilung der EU-Kommission „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa“ aus­schließlich Maßnahmen unterhalb der Liberalisie­rungsebene für die Wasserwirt­schaft.

Die im Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft zusammen­geschlossenen Unternehmen bitten die Vertreter der Bundes- und Länderministerien sowie des Deutschen Bundestages, die nachfolgenden BGW-Positionierungen zu dem Beschluss der WiMiKo bei ihren Beratungen zu berücksichtigen.

Zum WiMiKo-Vorschlag: Modernisierung der kleinteiligen Struktur

Auf der Basis des gegebenen Ordnungsrahmens befindet sich die deutsche Wasserwirtschaft im Strukturwandel. Die deutsche Wasserwirtschaft ist sich darin einig, dass Rechtsform und Unternehmensgröße allein kein generell bewertendes Urteil über Effi­zienz und Leistungsvermögen erlauben. Öffentlich und privat ist in der Wasserwirtschaft kein Gegensatz. Unterschiedliche Wasserpreise hängen nicht von der Größe sowie der jeweiligen Rechtsform des Wasserversorgungsunternehmens, sondern von anderen Kriterien ab.

Die gutachterlich empfohlene spezielle staatliche Ordnungspolitik zur Strukturver­änderung mit dem Blick auf ausländische Märkte lehnt die deutsche Wasserwirt­schaft als nicht systemkonform ab. Leistungsfähigen kleineren und mittleren Unter­nehmen die Existenzberechtigung deshalb abzusprechen, weil sie international nicht tätig sind, wäre unsinnig und systemfremd; das widerspricht zugleich der partei­übergreifend mehrfach geäußerten Absicht von Bundestag und Landtagen, den Mittelstand in der Bundesrepublik Deutschland zu schützen und zu stärken.

Die Unternehmen der deutschen Wasserwirtschaft betreiben Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung absolut und im internationalen Vergleich auf höchstem Niveau. Die Qualitäten von Trinkwasser und gereinigtem Abwasser gehen über das von der Europäischen Union gesetzlich geforderte Maß in der Regel weit hinaus. Die Wassergewinnung ist im wahrsten Sinne des Wortes ökologisch bei nachhaltiger Sicherung der Ressourcen. Die Branche arbeitet auf höchstem technischen Stand. Für die Preisbildung gilt grundsätzlich das Kostendeckungsprinzip. Internationale Preisvergleiche belegen die Effizienz der deutschen Wasserwirtschaft, wenn sie

überlegene Qualität, Ökologie, Kostendeckungsprinzip und Auswirkungen des Wassersparens mit niedrigstem Pro-Kopf-Verbrauch berücksichtigen. Der hohe Stand der Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung in Deutschland und seine Dynamisierung ist gesetzlich vorgeschrie­ben, politisch gewollt und ursächlich für das empirisch festgestellte gute Image beim Kunden. Dieser hohe Standard in Deutschland ist nachweislich unabhängig von der Unternehmensgröße.

Zum WiMiKo-Vorschlag: Ausschreibungspflicht für Gebietskonzessionen und Unternehmensanteile

Die von der WiMiKo zur Diskussion gestellte generelle Ausschreibungspflicht für Gebietskonzessionen lehnt der BGW ab. Eine Ausschreibungspflicht gilt weder national noch wird sie von der EU gefordert. Eine Ausschreibungspflicht würde die bestehende Entschei­dungskompetenz der Kommunen über die Wahl der Organisa­tionsform (privat oder öffentlich) der Ver- und Entsorgung erheblich einschränken. Aufgrund der stärkeren Finanzkraft großer Unternehmen sind die Stadtwerke und kommunalen Spartenunternehmen oder auch kleinere Unternehmen, die auf eine Beibehaltung bzw. Vervollständigung des Querverbunds oder auf die Zusammen­führung von Ver- und Entsorgung als die Zukunftsstrategie zur Anpassung an den Wettbewerb angewiesen sind, bei einer Ausschreibung in der Regel chancenlos. Zu erwarten ist, dass große Unternehmen ein strategisches Aufgeld im Rahmen der Ausschreibung bezahlen könnten. Ein bestehender Querverbund würde nach Ablauf des Konzessionsvertrags im Falle einer Ausschreibungspflicht praktisch zer­schlagen. Beim Querverbund der verschiedenen Ver- und Entsorgungssparten werden z.B. durch das gemeinsame Management der Netze für Strom, Gas- und Wasser Synergien zum Nutzen der Verbraucher realisiert. Auch würde d as in Deutschland favorisierte PPP-Modell über Unternehmensbeteiligungen durch eine Ausschreibungspflicht unterlaufen. Ebenso widerspricht es der Forderung der WiMiKo nach einer Strukturoptimierung, insbesondere durch die Zusammenführung der Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung vor Ort.

Die Kommunen besitzen bereits heute die Möglichkeit, Konzessionen freiwillig auszuschreiben, wenn sie es für erforderlich halten. Davon wird, dies zeigt die Entwicklung der letzten Jahre, auch Gebrauch gemacht. Eine Ausschreibungs­pflicht hingegen würde die Freiheit der Kommunen, den besten Weg selbst zu wählen, umwandeln in die Pflicht, eine Lösung zu akzeptieren, die sie nicht wollen.

Die Ergebnisse des Ausschreibungswettbewerbs in anderen Ländern zeigen, dass die Wahrscheinlichkeit der Bildung von wenigen wettbewerbshemmenden markt­beherrschenden Unternehmen (Oligopole) besteht. Dies widerspricht der Zielsetzung nach mehr Wettbewerb in der Wasserwirtschaft.

Sichergestellt werden muss stattdessen, dass ein Ausverkauf der deutschen Wasserversorgung vermieden und deutschen Unternehmen im nationalen und inter­nationalen Markt gleiche Chancen wie ausländischen Konkurrenten in den EU-Staaten eröffnet werden. Insbesondere den kommunalen Unternehmen sind hier über die Gemeindeordnungen Beschränkungen auferlegt.

Der BGW bittet die WiMiKo zu erläutern, wie unter diesen Bedingungen das System einer Marktöffnung in allen Mitgliedstaaten verankert werden könnte (Reziprozität). Eine einseitige Marktöffnung wird abgelehnt, die Risiken sind bekannt.

Hinsichtlich der von der WiMiKo vorgeschlagenen Ausschreibungspflicht bei der Veräußerung von Unternehmensanteilen weist der BGW darauf hin, dass der Verkauf von Gesellschaftsanteilen grundsätzlich nicht dem Vergaberecht unterliegt, da es sich nicht um einen Beschaffungsvorgang handelt. Nur wenn hiermit die Vergabe eines Dienstleistungsauftrages direkt verbunden oder für einen späteren Zeitpunkt beabsichtigt ist, unterfällt die Suche nach dem Mitgesellschafter bereits heute der Ausschreibungspflicht.

Zum WiMiKo-Vorschlag: Wettbewerb über Durchleitung und parallelen Leitungsbau

Den Wettbewerb über Durchleitung oder parallelen Leitungsbau durch die Strei­chung des § 103 GWB a.F. hält der BGW aufgrund der gegebenen Wettbewerbs­situation in Deutschland für fragwürdig.

Eine Streichung des § 103 GWB a.F. würde ausschließlich privatrechtliche Regelun­gen betreffen. Angesichts der in Deutschland vorliegenden Situation von 30 % privatrechtlich und 70 % öffentlich-rechtlich organisierten Wasserversorgungs­unternehmen stellt sich die Frage der Ungleichbehandlung, da „liberalisierte“ neben „nicht liberalisierten“ Versorgungsgebieten bestehen würden.

In der Trinkwasserversorgung existiert weltweit kein einziger Fall, wo sich die Verbraucher den Versorger, so wie es bei Strom und Telekom möglich ist, auswäh­len können.

Die „natürliche“ Mono­polstellung der Wasserversorgung ist u.a. durch folgende Besonderheit des Produktes Wasser bedingt:
  • Eine Wahlmöglichkeit zur Versorgung eines Verbrauchers über ein neues oder alternatives Netz ist aus finanziellen Gründen – teurer konkurrierender Leitungsbau und hohe Transport- (Energie-)Kosten – volkswirtschaftlich unsinnig.
  • Ökologische Grenzen stehen einer für den Wettbewerb erforderlichen Mehrförderung entgegen.
  • Es werden lokale, nicht beliebig vermehrbare Wasserressourcen ge­nutzt.
  • Wasser ist nicht gleich Wasser. Der Mischbarkeit von Trinkwässern sind aus Gründen des Korrosionsschutzes und der mikrobiellen Si­cherheit enge Grenzen gesetzt. Diese könnten nur durch zusätzliche Desinfektionsmaßnahmen (Chlorung) oder kostenträchtige Investitio­nen in Aufbereitungsmaßnahmen „übersprungen“ werden. Aus dem Naturprodukt Trinkwasser würde somit „Kunstwasser“.

Ein Wettbewerb über Durchleitung und konkurrierenden Leitungsbau (Wegfall des § 103 GWG a.F.) macht nur dann Sinn, wenn das handelbare Gut für jeden Inte­ressierten frei verfügbar und in der erforderlichen Menge auf dem Markt angeboten werden kann. Vor diesem Hintergrund bittet der BGW die WiMiKo zu begründen, warum und wie angesichts des in manchen Bundesländern und im novellierten WHG ausdrücklich geforderten Vorrangs der ortsnahen Versorgung, sowie der hoheit­lichen Vergabe der Wasserrechte zur Belieferung ausschließlich bestimmter Versor­gungsgebiete, dieser Wettbewerb realisiert werden sollte.

Die Versorgung vor allem dünn besiedelter Gebiete ist ökonomisch wenig lukrativ. Der BGW bittet die WiMiKo zu erläutern, wie in einem liberalisierten Wassermarkt die heute bestehende Versorgungssicherheit dieser Gebiete angesichts hoher Fix­kostenbelastung und Versorgungspflicht der Gemeinden ohne erhebliche Preiser­höhungen sichergestellt werden könnte.

Zum WiMiKo-Vorschlag: Angebotsgesetzgebung für die verstärkte Einbezie­hung Privater

Die WiMiKo schlägt eine Angebotsgesetzgebung zur verstärkten Einbeziehung Privater vor, ohne im einzelnen zu erklären, was unter einer Angebotsgesetzgebung zu verstehen ist.

Der BGW hält eine zusätzliche Gesetzgebung für die verstärkte Einbeziehung Priva­ter nicht für erforderlich. Die Kommunen in Deutschland besitzen das Recht, über die Organisationsform der Ver- und Entsorgung frei zu entscheiden und die Verträge frei auszuhandeln. Diese Vorgehensweise hat sich bewährt. Die Dienstleistung Was­serversorgung wird in Deutschland bei gleichen Rahmenbedingungen zu 70 % von öffentlich-rechtlichen und zu 30 % von privatrechtlichen Unternehmen erbracht. Öffentlich und privat ist in der deutschen Wasserwirtschaft, die weltweit anerkannt Spitzenniveau hat, kein Gegensatz. Auch nach europäischem Recht gilt grundlegend das Prinzip der Gleichbehandlung von öffentlichen und privaten Wirtschaftssubjek­ten.

BGW-Vorschläge für eine Modernisierung des Ordnungsrahmens beim Wasser

Der BGW fordert eine Erweiterung der Handlungsoptionen der Kommunen. Die vor­geschlagenen Maßnahmen würden die im aufgezeigten Wettbewerbsrahmen agierenden Unternehmen befähigen, die Effizienz ihrer Arbeit weiter zu steigern. Daher begrüßt der BGW grundsätzlich die folgenden Vorschläge der WiMiKo:
  • steuerliche Gleichstellung von Trink- und Abwasser,
  • Zusammenführung von Ver- und Entsorgung,
  • Lockerung des kommunalwirtschaftlichen Örtlichkeitsprinzips, jedoch ohne Aufhebung der geschlossenen Versorgungsgebiete,
  • Benchmarking, jedoch auf freiwilliger Basis.

Diese Vorschläge sind u.a. auch zentrale Bestandteile der Modernisierungsstrategie für die Wasserwirtschaft in Deutschland, aufgestellt von BMWi und Deutschem Bun­destag. Die Realisierung dieser Vorschläge würde einen wesentlichen Beitrag zur Strukturoptimierung, zur Nutzung zusätzlicher Synergien sowie einen Beitrag zur Schaffung gleicher Chancen und Wettbewerbsbedingungen in der Wasserver- und Abwasserentsorgungswirtschaft leisten.

Steuerliche Gleichbehandlung

Die Zusammenführung von Trinkwasser und Abwasser kann zur Nutzung von Syner­gien und zur Optimierung der Strukturen führen. Der gemeinsame Betrieb von Trink- und Abwasser wird nicht nur durch die nicht vorhandene Möglichkeit der Über­tragung der Pflichtaufgabe der Abwasserentsorgung gebremst, sondern auch durch die unterschiedliche Steuergesetzgebung. Der BGW schlägt vor, Trink- und Ab­wasser bei einem ermäßigten Steuersatz von 7 % steuerlich gleich zu behandeln. Dies zu realisieren ist Aufgabe der Gesetzgebung des Bundes. Die ungleiche Be­steuerung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Unternehmen ist zur Zeit Gegenstand einer Prüfung der Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission.

Die Vorteile der Einführung einer steuerlichen Gleichbehandlung mit der Möglichkeit zum Vorsteuerabzug überwiegen für den BGW gegenüber der Einführung einer ge­nerellen Steuerpflicht in der Abwasserentsorgung. Profitieren würden insbesondere die Unternehmen, die auch in Zukunft Investitionen in Ver- und Entsorgungsnetze, in Wasseraufbereitung und Abwasserbehandlung für den Gewässerschutz tätigen werden. Prognosen der ATV/DVWK gehen davon aus, dass allein zur Beibehaltung des bestehenden Standards in der Abwasserentsorgung über viele Jahre hin Inves­titionen auf einem gleichbleibend hohen Niveau erforderlich sind, obwohl Investi­tionen für den Neubau oder die Aufrüstung von Kläranlagen weitgehend erledigt sind. Es muss bei einer zukünftigen Regelung allerdings sichergestellt sein, dass die Unternehmen, die bereits in der Vergangenheit investiert haben, nicht schlechter gestellt werden als die, die Investitionen aufgeschoben haben. Für diese sollten zu­sätzliche Optionen vorgesehen werden.

Pflichtenübertragung

Mehr Handlungsoptionen für Kommunen heißt, ihnen die Option zu geben, die Wasserver- und Abwasserentsorgung befreiend auf Dritte zu übertragen. Daher be­grüßt der BGW die Initiativen und Diskussionen in einigen Bundesländern. Man

muss die Frage der Pflichtenübertragung in der Abwasserentsorgung von der Frage einer materiellen Privatisierung (Verkauf von Unternehmensanteilen) von Ver- und Entsorgungsunternehmen getrennt betrachten. Denn beide sind nicht miteinander verknüpft. Über einen Verkauf von Unternehmensanteilen und von Ver- und Entsor­gungsanlagen können die Kommunen bereits heute entscheiden. Dazu bedarf es keiner Pflichtenübertragung. Kommunen können schon jetzt im bestehenden Rechtsrahmen Betriebsführungs- oder Betreiberverträge mit privaten Dritten ab­schließen.

Die Übertragung der Pflichtaufgabe Abwasserentsorgung würde es den Unterneh­men im Unterschied zur jetzigen Situation ermöglichen, Entgelte im eigenen Namen zu erheben, wie dies bei der Trinkwasserversorgung bereits heute üblich ist. Folge: mehr Möglichkeiten für die Kommune bei der Vertragsgestaltung, z.B. bei Konzes­sionsverträgen, die damit auch beim Abwasser möglich wären. Damit würden Ver- und Entsorgung rechtlich auf die gleiche Grundlage gestellt. Dies würde die wün­schenswerte Zusammenführung von Trinkwasser und Abwasser in einer Hand büro­kratisch vereinfachen und zusätzliche Synergien erschließen.

Örtlichkeitsprinzip

Der BGW begrüßt eine Aufweichung des Örtlichkeitsprinzips in der Kommunal­gesetzgebung. Diese Aufweichung würde die Voraussetzungen dafür schaffen, dass kommunale Unternehmen auch außerhalb der kommunalen Grenzen tätig werden können. Ziel muss sein, Chancengleichheit zwischen kommunalen und nicht kommunalen Unternehmen im Wettbewerb zu erreichen. Der Deutsche Bundestag hat in seiner Entschließung vom März 2002 die Stärkung von Kooperationen oder Fusionen von Ver- und Entsorgern befürwortet. Bei bereits bestehenden Koopera­tionen würden sich zwischen Unternehmen und Kommunen zusätzliche Möglich­keiten der Zusammenarbeit bieten und Impulse für die Zusammenarbeit von Unter­nehmen auch in anderen Regionen liefern. Um eine solche zukunftsorientierte

Handlungsfähigkeit zu erreichen, ist in Übereinstimmung mit der genannten Ent­schließung des Deutschen Bundestags „eine zeitgemäße Anpassung des Gemein­dewirtschaftsrechts in den Gemeindeordnungen der Länder“ dringend geboten. Um dies zu erreichen, sind die Gemeindeordnungen in den Bundesländern daraufhin zu überprüfen, die Wettbewerbsverzerrungen im Ordnungsrahmen zwischen kommu­nalen und nicht kommunalen sowie national und international agierenden Unter­nehmen zu beseitigen.

Benchmarking

Der BGW befürwortet den Ausbau eines freiwilligen Benchmarkings. Wichtig sind dabei die Vertraulichkeit und Anonymität der gesammelten Daten. Freiwilli­ges Benchmarking wird in der deutschen Wasserwirtschaft seit vielen Jahren als ein gängiges Verfahren zur internen Betriebsoptimierung praktiziert. Auch aufgrund der Vertraulichkeit der Daten bei diesen freiwilligen Studien haben die abgeschlossenen Benchmarkingprojekte zu nachvollziehbaren Verbessungen beim Betrieb der Was­server- und Abwasserentsorgung geführt. Bei den Projekten werden auch interna­tionale Modelle, wie das Modell der International Water Association (IWA) ange­wandt. Aufgrund der lokalen/regionalen Versorgungsstruktur in Deutschland ist die Zahl der teilnehmenden Unternehmen in der Regel erheblich größer als bei Projekten in anderen Ländern. Die deutschen Wasserversorgungsunternehmen stehen einem Pflicht-Benchmarking mit einer PR-Zielsetzung reserviert gegenüber. Denn aufgrund der unterschiedlichen Gestaltung liefert diese Art von Benchmarking wenig Ansätze für eine Optimierung von Prozessen zur Ermittlung von Kostensenkungspotentialen für die Unternehmen. Diese sind jedoch Hauptbeweggründe für die Unternehmen, sich einem freiwilligen und vertraulichen Benchmarking zu unterziehen.
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