Regulierung im Wandel: So verändert der NEST-Prozess der BNetzA ab 2025 die Netzlandschaft

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Nach der EnWG-Novelle 2023 zur Umsetzung des EuGH-Urteils vom 2. September 2021 zur Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde liegt die Ausgestaltung der Netzentgeltregulierung in den Händen der BNetzA. Die Anreizregulierungsverordnung (ARegV), die Gasnetzentgeltverordnung (GasNEV) und die Stromnetzentgeltverordnung (StromNEV) treten zum Ende der vierten Regulierungsperiode außer Kraft.

Vor diesem Hintergrund will die BNetzA das bestehende Regulierungssystem überprüfen und weiterentwickeln. Die BNetzA hat hierzu einen umfassenden Erörterungsprozess gestartet und am 18. Januar 2024 ein Eckpunktepapier „Netze. Effizient. Sicher. Transformiert.“ (NEST) mit Anpassungsvorschlägen zur fünften Regulierungsperiode und darüber hinaus veröffentlicht. Zuständig innerhalb der Behörde ist die zu Beginn des Jahres 2024 neu gegründete Große Beschlusskammer Energie.

Die zukünftige Ausgestaltung der Regulierung durch die BNetzA ist von höchster wirtschaftlicher Relevanz für alle Strom- und Gasnetzbetreiber, aber auch für das Erreichen der energie- und klimapolitischen Ziele insgesamt. Der BDEW begleitet die Anpassung des Regulierungsrahmens sehr intensiv und vertritt mit Nachdruck die Branchenpositionen.

Hintergrund

Mit der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt sind die mit der EnWG-Novelle 2023 beschlossenen Gesetzesänderungen am 29. Dezember 2023 in Kraft getreten. Damit erhielt die BNetzA, wie von der Europäischen Kommission und dem EuGH gefordert, weitreichende Befugnisse, künftig die Netzentgelt- und Netzzugangsregulierung ohne detaillierte Vorgaben des deutschen Gesetz- und Verordnungsgebers eigenständig – unter Beachtung EU-rechtlicher Vorgaben – zu gestalten.

Alle Hintergrundinformationen zu dem Gesetzgebungsverfahren finden Sie auf der BDEW-Homepage.

Neue Festlegungsstruktur

Neu ist die Festlegungsstruktur, mit der die Große Beschlusskammer Energie den künftigen Regulierungsrahmen setzen will.

Auf einer ersten Ebene werden „Rahmenfestlegungen“ erlassen, die die Regulierungssysteme für die jeweiligen Netzbetreibertypen in ihren wesentlichen Merkmalen charakterisiert. Auf zweiter Ebene werden „Methodenfestlegungen“ die einzelnen Elemente der jeweiligen Regulierungssystems konkret ausgestalten. Auf der dritten Ebene folgen sodann abschließende „unternehmens- bzw. periodenbezogene Festlegungen“ (z. B. Erlösobergrenzen, Eigenkapitalzinssatz), die auf den Vorfestlegungen zum Rahmen und zu den Methoden basieren. Zuständig hierfür bleiben weiterhin die jeweiligen Beschlusskammern der BNetzA.

Auftakt

Die BNetzA hat zur geplanten Weiterentwicklung der Anreizregulierung am 18. Januar 2024 ein Eckpunktepapier veröffentlicht. Bei einer Auftaktveranstaltung am 2. Februar 2024 wurden die Eckpunkte sowie der weitere Konsultations- und Festlegungsprozess vorgestellt. Die BNetzA beabsichtigt, die Grundkonzeption aus regulatorischer Kostenprüfung, Effizienzvergleich, Produktivitätsvorgabe und Festlegung von Erlösobergrenzen für Verteilernetzbetreiber und Fernleitungsnetzbetreiber (Gas) beizubehalten. Durch eine Verkürzung der Regulierungsperioden auf drei Jahre soll schneller auf Kostenänderungen bei den Betriebskosten (OPEX) reagiert werden können. Eine Verkürzung der Regulierungsperiode würde jedoch erhebliche Verfahrensbeschleunigungen und stärkeren Pauschalisierungen voraussetzen. Darüber hinaus will die BNetzA für die Kapitalkostenvergütung einen WACC-Ansatz einführen, die Energiewendekompetenz der Netzbetreiber anreizen und die Transformation der Gasnetze regulatorisch begleiten. Eine Zusammenfassung der BNetzA-Eckpunkte enthält der BDEW-News vom 19. Januar 2024, eine Übersicht über die BNetzA-Auftaktveranstaltung gibt der BDEW-News vom 7. Februar 2024.

Zeitplan

Die Rahmen- und Methodenfestlegungen sollen in 2025 förmlich abgeschlossen sein. Die Rahmenfestlegung geht den Methodenfestlegungen gedanklich zwar voraus, insgesamt wird der Prozess wegen der bevorstehenden fünften Regulierungsperiode aber stark parallel geführt.

Die Einzelfestlegungen sollen dann anschließend so ergehen, dass die erforderlichen Parameter rechtzeitig vorliegen, um die Erlösobergrenzen zu bestimmen. Die Festlegungsverfahren zur Entgeltbildung sollen ab 2025 eröffnet werden.

Überblick Festlegungen

Der NEST-Prozess umfasst folgende Festlegungen mit Nachfolgeregelungen zur ARegV, StromNEV und GasNEV (siehe auch Verfahrensübersicht der BNetzA)

Festlegung eines Regulierungsrahmens und der Methode der Anreizregulierung für Elektrizitätsverteilernetzbetreiber sowie Gasverteiler- und Fernleitungsnetzbetreiber, GBK-25-01-1#1 (RAMEN Strom) und GBK-25-01-2#1 (RAMEN Gas)
Festlegung eines Regulierungsrahmens für die Übertragungsnetzbetreiber, GBK-25-01-1#2
Festlegung einer Methodik zur Ermittlung des Ausgangsniveaus für Elektrizitätsverteilernetzbetreiber (StromNEF), GBK-24-02-1#3 und Gasverteiler- sowie Fernleitungsnetzbetreiber (GasNEF), GBK-24-02-2#3
Festlegung der Methodik zur Kapitalverzinsung, GBK-25-02-3#1
Festlegung der Methodik des Effizienzvergleichs für Elektrizitätsverteilernetzbetreiber, GBK-25-02-1#2 sowie für Gasverteiler- sowie Fernleitungsnetzbetreiber, GBK-25-02-2#1
Festlegung der Methodik der zukünftigen Ausgestaltung des generellen sektoralen Produktivitätsfaktors (Xgen), GBK-24-02-3#4
Festlegung der künftigen Methodik der Qualitätsregulierung für die Betreiber von Elektrizitäts- und Gasverteilernetzen, GBK-24-02-1#4

Die ersten Festlegungsverfahren wurden, gestützt auf die zuvor konsultierten Eckpunkte der BNetzA, im Frühjahr 2024 eingeleitet, siehe auch BDEW News vom 21. Mai 2024.

Ersteinschätzung des BDEW

Vor dem Hintergrund der Herausforderungen und des geänderten Rechtsrahmens ist eine Evaluierung und Weiterentwicklung der Anreizregulierung notwendig. Es ist positiv, dass die BNetzA mögliche Anpassungen frühzeitig und ergebnisoffen diskutiert. Der BDEW wird den Prozess umfassend und konstruktiv begleiten.

Die Anreizregulierung wird maßgeblichen Einfluss auf das Gelingen der Energiewende haben. Sie muss hierzu den Netzbetreibern ermöglichen, die benötigten Ressourcen (Kapital, Personal, Fremdleistungen, Material) aufzubauen und zeitnah zu refinanzieren, aber auch realistische Zielvorgaben und Anreize setzen, die auf die Erfüllung der Energiewende „einzahlen“.

Zur Erreichung der energie- und klimapolitischen Ziele ist ein regulatorischer Rahmen notwendig, der attraktive Investitionsbedingungen schafft: Zentral ist hierbei eine wettbewerbsfähige Verzinsung von Eigen- und Fremdkapital.

Erste Veröffentlichungen Anfang 2025

Die BNetzA hat am 16. Januar 2025 umfangreiche Zwischenstände zu den, nach ihrer Einschätzung, materiell bedeutsamsten Verfahren des NEST-Prozesses veröffentlicht. Diese sollen die Grundlage für die zukünftige Ausgestaltung des Regulierungsrahmens bilden. Zum Teil handelte es sich dabei um sogenannte Tenorentwürfe mit Erwägungen, die einer Vorstufe eines Festlegungsentwurfes entsprechen. Konkrete Veröffentlichungen gibt es zur Rahmenfestlegung RAMEN, zum Festlegungsverfahren StromNEF/GasNEF sowie zur Kapitalverzinsung. Diesbezüglich konnten Stellungnahmen bis zum 28. Februar 2025 abgegeben werden.

Konkrete Veröffentlichungen gab es

zur Rahmenfestlegung RAMEN,
zu den Methodenfestlegungen StromNEF und GasNEF,
zur Kapitalverzinsung sowie
zum Effizienzvergleich.

In weiteren Verfahren, wie etwa zur Qualitätsregulierung (siehe auch BDEW News vom 4. Februar 2025) oder zum generellen sektoralen Produktivitätsfaktor (Xgen) kündigte die Regulierungsbehörde weitere Festlegungen an, siehe insgesamt auch BDEW-News vom 17. Januar 2025.

Zwischenfazit des BDEW

Nach den ersten Monaten intensiver Dialoge mit der BNetzA hat der BDEW ein erstes gemischtes Zwischenfazit gezogen: Der fachliche Austausch funktioniert gut, und die frühzeitige Einbindung der Branche in den Prozess zur Weiterentwicklung des Regulierungsrahmens wird gelobt. Insbesondere die Gesamtwirkung der bisherigen BNetzA-Vorschläge bleibt für die Branche allerdings unklar und schwer fassbar, siehe hierzu BDEW News vom 14. Oktober 2024 und BDEW News vom 31. März 2025.

BDEW-Grobeinschätzung der Effekte der Methodenanpassungen

Der BDEW hat im weiteren Verlauf des Konsultationsprozesses eine fachlich fundierte Grobabschätzung mit Unternehmensberechnungen zu den konkreten Effekten der angedachten Methodenanpassungen vorgenommen und an die BNetzA versandt. Die Abschätzung weist eindrucksvoll nach, dass die vorgesehenen Maßnahmen der BNetzA zu strukturellen Verschlechterungen führen und wie die jeweiligen Einzeleffekte das Gesamtbild beeinflussen. Danach erleiden alle Netzbetreiber unabhängig von ihrer konkreten Kapitalausstattung und ihren individuellen Besonderheiten Verschlechterungen. Die meisten würden bezogen auf die EK-Verzinsung (4. Regulierungsperiode) zwischen 30 und 50 Prozent Ertrag einbüßen, einige sogar mehr, siehe hierzu BDEW News vom 11. April 2025 und BDEW News vom 20. Mai 2025 sowie BDEW-Vermerk vom 2. Juni 2025.

Allein durch die Hinzunahme von 29 Verteilernetzbetreibern in den Effizienzvergleich sinkt der Effizienzwert für alle. Nach Eindruck des BDEW unterschätzt die BNetzA massiv die Folgen ihrer Neuregelungen für die Netzbetreiber. Der BDEW fordert daher, dass die BNetzA eine Folgenabschätzung vornimmt, bevor sie die Regelungen festlegt.

Der BDEW mahnt dies nicht nur bei der BNetzA an (siehe u.a. Fachlicher Austausch mit BDEW zu wirtschaftlichen Auswirkungen des NEST-Prozesses), sondern macht auch in der Öffentlichkeit auf die entstehenden Probleme aufmerksam (siehe z.B. Beitrag im Energate).

Festlegungsentwürfe Sommer 2025

Am 18. Juni 2025 hat die Große Beschlusskammer der Bundesnetzagentur (BNetzA) im Rahmen des Prozesses „Netze. Effizient. Sicher. Transformiert“ (NEST) den ersten Teil der umfangreichen Festlegungsentwürfe zur Weiterentwicklung des Regulierungsrahmens für Stromverteilernetzbetreiber sowie Gasverteil- und Gasfernleitungsnetzbetreiber veröffentlicht.

Veröffentlicht wurden Entwürfe zur Rahmenfestlegung RAMEN Strom, RAMEN Gas sowie die Methodenfestlegungen StromNEF und GasNEF. Ebenfalls veröffentlicht wurde ein ergänzendes Papier zum OPEX-Anpassungsfaktor für Elektrizitätsverteilernetzbetreiber zur Intention und Wirkmechanik des OPEX-Elementes. Die eigenständige Festlegung zum OPEX-Anpassungsfaktor soll zu einem späteren Zeitpunkt folgen, siehe ausführlich BDEW-News vom 18. Juni 2025.

Der BDEW übt deutliche Kritik an den Festlegungsentwürfen. Fundamentale Eingriffe, wie die Verkürzung der Regulierungsperiode oder die Neuausrichtung des Effizienzvergleichs, dürfen Investitionsrealitäten und Praxistauglichkeit nicht aus dem Blick verlieren und sollten erst nach einer sorgfältigen Folgenabschätzung geschehen. Zu berücksichtigen ist auch, dass die politischen Zielvorgaben – insbesondere aus dem Bundes-Klimaschutzgesetz, dem nationalen Energie- und Klimaplan sowie dem Klimaschutzprogramm 2023 –erhebliche Investitionen in die Energieinfrastruktur und eine moderne, leistungsfähige Netzführung erfordern.

Das Ziel muss daher sein, die Anreizregulierung zukunftsfest weiterzuentwickeln. Es geht darum, dass die Netzbetreiber das Netz für die Energie-, Verkehrs- und Wärmewende und damit für den Wirtschaftsstandort Deutschland bauen und betreiben können. Effizienzanreize sind dabei ein wichtiges Element der Regulierung. Wirtschaftliches und verantwortungsvolles Handeln muss allerdings auch künftig durch regulatorische Rahmenbedingungen honoriert und angereizt werden.

Eine Weiterentwicklung des Systems darf nicht dazu führen, Anreize für Investitionen zu schwächen, sondern muss im Gegenteil den effizienten, ambitionierten Aus- und Umbau der Netze stärken. Die BNetzA unterschätzt aus Sicht des BDEW die Auswirkungen ihrer vorgeschlagenen Änderungen am Regulierungsrahmen. Sie würden zu massiven Kappungen der Mittelrückflüsse der Netzbetreiber führen. Daher sieht der BDEW bei zahlreichen Punkten noch weiteren Handlungsbedarf (siehe auch Pressemitteilung des BDEW).

Rechentool

Um den Mitgliedsunternehmen eine fundierte Einschätzung der ökonomischen Auswirkungen der geplanten Regulierungsanpassungen zu ermöglichen, hat der BDEW ein Rechentool entwickelt. Dieses wurde im Rahmen eines Webinars am 23. Juli 2025 vorgestellt. Zu den Funktionen und Anwendungsfeldern des Tools enthält der BDEW-News vom 23. Juli 2025 weitere Informationen.